Доработанный вариант концепции государственной политики по проблемам алкоголя в Российской Федерации на период до 2005 года

(по материалам рабочей группы Государственного совета РФ по вопросам борьбы с наркоманией и алкоголизмом и мерам по ее усилению)

Концепция государственной политики по проблемам алкоголя в Российской Федерации – политический документ, отражающий совокупность официально принятых взглядов на цели и государственную стратегию в области противодействия злоупотреблению алкогольной продукцией и борьбы с его негативными последствиями.

В настоящей Концепции сформулированы важнейшие направления и принципы государственной политики. Концепция является основой для разработки конкретных программ и организационных документов по предупреждению пьянства и алкоголизма среди различных социальных групп населения и связанного с этим ущерба общественным и государственным интересам.

1. Алкогольная ситуация в России

Алкогольная ситуация в России остается напряженной. Сохраняется высокий уровень потребления алкоголя. Это обстоятельство усугубляется спецификой структуры и форм потребления населением алкоголя: используются преимущественно крепкие спиртные напитки, широко распространена низкокачественная или фальсифицированная алкогольная продукция.
Злоупотребление алкоголем является одним из главных факторов преждевременной смертности населения. В прямой зависимости от уровня потребления населением алкоголя находятся число преступлений, совершенных в нетрезвом состоянии, огромные трудовые потери, невысокая по сравнению с развитыми странами продолжительность жизни (особенно мужчин), распространенность заболеваний внутренних органов и нервной системы, непосредственно связанных с чрезмерным потреблением алкоголя. Причиной несчастных случаев, травм, отравлений, убийств и самоубийств часто является алкоголь. В злоупотребление алкоголем все больше вовлекаются женщины и молодежь. Сохраняется высокий уровень заболеваемости алкоголизмом и алкогольными психозами.
Существующая алкогольная ситуация действует как мощный негативный фактор, усугубляющий трудности социально-экономического развития страны.
Проблемы в сфере производства и реализации алкогольной продукции привели к интенсивному завозу низкокачественных спиртных напитков из-за рубежа, росту нелегального производства алкогольной продукции и ее суррогатов в промышленных масштабах и, как следствие, – к серьезным экономическим потерям государства. В то же время в отношении пьянства в стране сложилась морально-психологическая атмосфера терпимости, проявляющаяся в ослаблении процессов общественного противодействия этому явлению.
Административно-запретительные меры, предпринятые в ходе антиалкогольной кампании в конце 80-х годов, привели к определенным позитивным результатам, но их эффект был кратковременным. Эта кампания подтвердила, что при помощи только запретов и жестких административных ограничений нельзя изменить сложившуюся на протяжении многих поколений традиционную систему ценностей и культуру общества, включающую в себя и потребление алкоголя.
Выход из создавшегося положения возможен лишь на пути разработки и последовательного, поэтапного осуществления научно обоснованной, реально экономически обеспеченной, сбалансированной государственной политики по проблемам алкоголя, учитывающей реальные условия жизни граждан страны, а также исторический опыт, культурные традиции и обычаи народов России. При этом под государственной политикой по проблемам алкоголя следует понимать всю совокупность действий законодательных и исполнительных органов государства, обеспечивающих эффективный контроль за производством и оборотом алкогольной продукции одновременно с реализацией системы антиалкогольных мер, направленных на предупреждение и преодоление злоупотребления алкоголем и его негативных социальных последствий.

II. Цель государственной политики по проблемам алкоголя в Российской Федерации

Основной целью государственной политики по проблемам алкоголя в Российской Федерации является противодействие злоупотреблению алкогольной продукцией, уменьшение негативных социально-экономических и медицинских последствий злоупотребления алкоголем.

III. Стратегия и принципы государственной политики по проблемам алкоголя в Российской Федерации

Исходным положением в оценке существа проблемы пьянства и алкоголизма является понимание ее как высоко социально значимой, системной, многоуровневой и многоаспектной проблемы, в центре которой находится человеческая личность, взаимодействующая с социальной средой. Защита личности от негативных факторов, действие которых может вызвать формирование зависимости от алкоголя, обеспечивается обществом и государством. Объектом защиты должны являться не только больные алкоголизмом или члены их семей, но и все граждане, страдающие от негативных последствий пьянства и алкоголизма, а главное – подрастающее поколение.

Признание приоритета личности, защита прав граждан и интересов государства являются важнейшими принципами государственной политики по проблемам алкоголя в Российской Федерации.
Умеренное потребление алкоголя, будучи средством удовлетворения определенных человеческих потребностей, представляет собой неотъемлемый элемент образа жизни, культуры и быта подавляющего большинства населения и в массовом сознании воспринимается как социально приемлемое явление. В то же время чрезмерное потребление алкоголя вызывает многочисленные негативные социальные и медицинские последствия, приводит к физической и нравственной деградации человека.
Нереальность в обозримой перспективе полного вытеснения алкоголя из жизни значительной части населения требует официального признания обществом и государством принципа умеренности в потреблении алкоголя как основополагающего в решении проблем борьбы с пьянством и алкоголизмом, предопределяет необходимость проведения гибкой политики, предусматривающей широкий спектр разнообразных по содержанию и направленности мер.
Государство и общество осуждают и пресекают любые формы злоупотребления алкоголем и обязаны постоянно принимать необходимые меры общественного и правового воздействия по их предупреждению.
Государственная политика по проблемам алкоголя выступает как неотъемлемая часть общей социальной политики государства, а ее содержание строится на объективном анализе причин и факторов распространения пьянства и алкоголизма и учете реальных условий жизни общества, в том числе отношения населения к алкоголю. Поэтому работа по снижению уровня пьянства и алкоголизма не может проводиться в отрыве от улучшения условий жизни людей, повышения уровня их культуры и нравственности.
При осуществлении государственной политики в этой области предпочтение отдается мерам профилактического, культурно-воспитательного и образовательного характера, направленным на разумное и осознанное ограничение потребления алкоголя. Запреты и жесткий административный контроль, как показал мировой и отечественный опыт, не обеспечивают устойчивого успеха в борьбе с пьянством и алкоголизмом и, как правило, усугубляют проблему, порождая дополнительные трудности.
Действенность государственной политики по проблемам алкоголя обеспечивается созданием в стране широкой социальной системы профилактики пьянства и алкоголизма, эффективного механизма управления этой системой и координацией деятельности государственных органов и организаций, в том числе общественных объединений, а также формированием соответствующего общественного мнения.
Успешное осуществление этой политики возможно лишь при условии сознательной и активной ее поддержки широкими слоями населения. Государство поддерживает участие общественных организаций, объединений, фондов в работе по профилактике пьянства и алкоголизма, осуществляет в этих целях изучение общественного мнения относительно оценки проводимых антиалкогольных мероприятий и при необходимости корректирует свою политику.
Устранение глубинных причин пьянства и алкоголизма – сложный и долговременный процесс. Поэтому при формировании государственной политики в этой области должны быть определены в первую очередь приоритетные ее направления. Концентрация на них внимания и усилий государства и общества позволит уже в ближайшие годы ослабить остроту алкогольной ситуации, снизить уровень антиобщественных проявлений на почве злоупотребления спиртными напитками, улучшить состояние здоровья населения.

IV. Приоритетные направления государственной политики по проблемам алкоголя в Российской Федерации на ближайшие годы

1. Усиление государственного контроля и регулирования в области производства, реализации и потребления спиртных напитков.
Для этого необходимо:
- усилить контроль со стороны государства за производством и продажей спиртных напитков, производством этилового спирта из непищевого сырья и спиртосодержащих продуктов. Абсолютная свобода и бесконтрольность в этой области недопустимы, так как речь идет о продукте, злоупотребление которым связано с риском развития целого комплекса негативных медико-социальных последствий, включая формирование у одних болезненной зависимости от алкоголя, у других – различных форм устойчивого антиобщественного поведения;
- проводить политику ограничения рекламы алкоголя и доступности спиртных напитков;
- последовательно формировать оптимальную структуру реализуемой алкогольной продукции за счет постепенного увеличения в ней доли качественных виноградных вин и пива;
- обеспечить создание условий для удовлетворения спроса населения на алкогольные напитки и повышения культуры их потребления за счет увеличения продажи алкогольных напитков в разлив сетью специализированных торговых организаций. Органам исполнительной власти необходимо внедрять механизмы экономического стимулирования таких форм реализации алкогольных напитков;
- обеспечить повсеместный действенный контроль за соблюдением норм и правил производства и реализации алкогольной продукции;
- разработать и внедрить систему жестких мер экономической, административной и уголовной ответственности за нелегальное производство и реализацию спиртных напитков, их фальсификацию, а также за самогоноварение с целью сбыта продукции;
- устранить с рынка суррогаты алкогольных напитков, в частности приготовленные с использованием спирта из непищевого сырья, вызывающие отравления, поражения внутренних органов.
2. Формирование атмосферы общественного неприятия пьянства.
Современная алкогольная ситуация диктует необходимость осуществления как мер по радикальному изменению общественного мнения относительно места и роли алкоголя в жизни людей, традиций и обычаев, определяющих стереотипы поведения в отношении алкоголя, так и мер по преодолению утвердившейся в обществе в последнее время морально-психологической атмосферы пассивности и равнодушия к проявлениям пьянства и выработке активной отрицательной позиции сознательной части населения по отношению к злоупотреблению спиртными напитками.
Внимание государственных органов, организаций культуры, образования, здравоохранения, профессиональных и общественных объединений, всех средств массовой информации должно быть сосредоточено в первую очередь на настойчивом культивировании тех человеческих ценностей, которые способствуют развитию социально приемлемых, позитивных альтернатив потреблению алкогольных напитков, утверждению здорового образа жизни.
Ограждение подрастающего поколения от пьянства является важнейшей составляющей государственной алкогольной политики. От успешного решения этой задачи во многом зависит эффективность всей работы по профилактике и преодолению пьянства и алкоголизма в стране.
Необходимыми условиями успешной реализации этого направления являются:
- формирование общественного мнения, считающего престижным ведение здорового образа жизни;
- пропаганда традиций умеренного потребления алкогольных напитков;
- осуждение злоупотребления алкогольными напитками как явления, противоречащего интересам подавляющего большинства населения;
- активная ориентация на абсолютную трезвость в отношении лиц с формирующейся, и особенно с уже сформированной алкогольной зависимостью, подростков и детей, а также женщин в состоянии беременности и лактации;
- научное обеспечение содержания и методики ведения работы по целевому просвещению и воспитанию населения, разработка научно обоснованных методов и средств воспитательного воздействия на различные социально-возрастные и профессиональные группы. Повышение компетенции и профессионализма в вопросах профилактики и преодоления пьянства всех специалистов, занимающихся этой проблемой;
- проведение в жизнь широкого комплекса социально-правовых мер, ставящих заслон массовому приобщению несовершеннолетних к спиртному, ограждающих молодежь от пьянства;
- создание системы ранней профилактики злоупотребления алкоголем, включающей разработку и внедрение образовательных программ формирования у детей и подростков устойчивой мотивации на здоровье и здоровый образ жизни, программ антиалкогольной направленности с широким использованием возможностей образовательных учреждений всех типов и видов, учреждений физической культуры и туризма и других организаций, работающих в области досуга детей, подростков и молодежи.
3. Усиление социального контроля за лицами, нарушающими на почве злоупотребления спиртными напитками нормы морали и права.
Недостатки политики жестких административных ограничений и запретов с неизбежными при этом многочисленными нарушениями прав граждан вызвали к жизни другую крайность – обстановку бесконтрольности и безнаказанности для значительной части правонарушителей на почве пьянства.

В этой связи необходимо:
- пересмотреть действующее законодательство об ответственности за правонарушения, связанные с злоупотреблением алкоголем, с целью привести его в соответствие со сложившейся экономической и социально-политической ситуацией;
- повысить ответственность администрации учреждений и предприятий за проведение профилактической работы с лицами, злоупотребляющими спиртными напитками, организацию системы медико-социальной помощи им без отрыва от работы, предусмотрев меры, обеспечивающие экономическую заинтересованность работодателей в такой деятельности;
- повысить эффективность контроля за применением санкций к лицам, управляющим транспортными средствами в состоянии алкогольного опьянения, а также обеспечить объективность экспертизы алкогольного опьянения путем введения норм предельно допустимой концентрации содержания алкоголя в крови и в выдыхаемом воздухе у водителей и внедрения в практику современных быстродействующих анализаторов алкоголя;
органам внутренних дел совместно с органами здравоохранения обеспечить в порядке и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, наблюдение за лицами, систематически совершающими правонарушения на почве злоупотребления спиртными напитками, в целях организации с ними необходимой профилактической работы.
4. Создание эффективной, материально обеспеченной системы лечения и медико-социальной реабилитации больных алкоголизмом.
Основными принципами оказания наркологической помощи населению являются добровольность и конфиденциальность с учетом законодательства Российской Федерации. Больные с тяжелыми и стойкими болезненными проявлениями, социально дезадаптированные, нарушающие правопорядок, представляющие опасность для себя, семьи и общества, должны находиться под постоянным медицинским наблюдением.
Приоритет в медицинской наркологической помощи принадлежит максимально раннему выявлению лиц с алкогольными проблемами, потенциальных пациентов из группы риска, больных на начальных стадиях заболевания – с обязательным участием в этом процессе врачей общей практики, семейных врачей, психологов, социальных работников, а также первичной профилактике, диагностике, оказанию неотложной помощи, лечению, вторичной профилактике (предупреждение и купирование рецидивов у больных алкоголизмом), реабилитации. Развитие реабилитационного звена наркологической службы способно существенно повысить эффективность ее работы и авторитет среди населения.
Социально-медицинская помощь несовершеннолетним, злоупотребляющим алкоголем и страдающим алкоголизмом, и целенаправленная коррекционная, психологическая, педагогическая работа с ними осуществляется отдельно от взрослых с привлечением специалистов по детско-подростковой психиатрии, психологии, соматической патологии.
Наряду с государственными и муниципальными наркологическими учреждениями поощряется создание различных негосударственных структур наркологической помощи.
Для этого необходимо:
- разработать новые подходы к организации наркологической помощи, предполагающие ее дальнейшую гуманизацию и широкое использование немедикаментозных (психотерапевтических, психологических, социальных) методик работы с больными;
- разработать и внедрить более эффективные методы оценки и контроля наркологической ситуации на различных территориях и среди разных групп населения и создать на их основе специальные социально-оздоровительные программы. Указанные программы должны предусматривать создание служб социально-психологической помощи населению, организацию сети центров по оказанию консультативной и практической помощи больным алкоголизмом и их семьям с участием врачей, педагогов, психологов, социальных работников и юристов, а также комплекс мер посоциальной поддержке лиц, страдающих алкоголизмом, и членов их семей.
V. Правовое обеспечение профилактики и борьбы с пьянством и алкоголизмом
Государственная политика по проблемам алкоголя требует научно обоснованной законодательной и нормативной правовой базы. Такой базой может стать федеральный закон о социальных основах государственной политики по проблемам алкоголя в Российской Федерации
Помимо установления целей и задач государственной политики по проблемам алкоголя, описания этапов, средств и методов ее осуществления, в этом законе должны быть четко определены функции и права, а также принципы взаимодействия между собой различных государственных и общественных организаций и социальных институтов в реализации стратегии и тактики противоалкогольной деятельности. В законе должны быть предусмотрены меры, закрепляющие правовое, организационное, научно-информационное, материально-финансовое обеспечение работы по профилактике и преодолению пьянства, а также регламентированы права и обязанности юридических и физических лиц, участвующих в производстве и обороте алкогольных напитков. Меры, предусмотренные в нем, должны обеспечивать баланс интересов государства, производителей и потребителей алкогольной продукции.
VI. Организационное и информационное обеспечение противодействия пьянству и алкоголизму
Принимая во внимание многоплановость проблемы пьянства и алкоголизма, мероприятия по противодействию этим явлениям должны носить комплексный характер, обеспечиваться скоординированными усилиями различных структур, действующих в правовой, правоохранительной, культурно-досуговой, образовательной, медицинской, социальной и экономической сферах жизни общества.
Государственная политика по проблемам алкоголя реализуется путем разработки и проведения в жизнь комплексных и целевых (федеральных, межгосударственных, региональных) программ.
Исходя из признания права граждан на всестороннюю объективную информацию об алкогольной ситуации в стране и о негативных медико-социальных последствиях злоупотребления алкоголем, а также в связи с необходимостью создания полноценной информационной базы для управления процессом предупреждения и преодоления пьянства и алкоголизма следует обеспечить совершенствование государственной статистики в сфере производства и оборота алкогольной продукции – путем расширения системы показателей, отражающих уровень и особенности потребления алкогольных напитков населением и связанные с ним негативные последствия, оптимизации системы сбора, обработки, оценки и публикации статистической информации. Такой подход позволит получать более полную и объективную картину реальной алкогольной ситуации в стране в динамике. Необходимо также проведение регулярных широкомасштабных социологических и эпидемиологических исследований по проблеме распространения пьянства и алкоголизма среди различных групп населения, прежде всего среди молодежи, изучение общественного мнения по актуальным аспектам государственной политики по проблемам алкоголя.