Проект, подготовленный Минздравом РФ для Президиума Госсовета РФ

КОНЦЕПЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АЛКОГОЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Алкогольная ситуация в России

Алкогольная ситуация в России, отличавшаяся высокой напряженностью в отдельные исторические периоды, за последние годы стала чрезвычайной. Достигнут высокий в международном и временном сравнении рост потребления алкоголя. Это обстоятельство усугубляется спецификой структуры и форм его потребления населением: преимущественно крепкие спиртные напитки, предпочтение "ударным дозам", низкое качество вина и водки, значительный объем фальсифицированной алкогольной продукции, - а также недостаточным питанием, сопровождающим потребление алкоголя.

Причины, прямо или косвенно связанные с потреблением алкоголя, лежат в основе ежегодной преждевременной гибели нескольких сотен тысяч россиян. Большинство смертей от несчастных случаев, травм,"отравлений, убийств и самоубийств связаны с приемом алкоголя. В злоупотребление алкоголем все больше вовлекаются женщины и молодежь. Сохраняется высокий уровень заболеваемости алкоголизмом и алкогольными психозами.

В прямой зависимости от уровня потребления алкоголя населением находятся рост числа преступлений, совершенных в нетрезвом состоянии, огромные трудовые потери, продолжающееся сокращение продолжительности жизни (особенно мужчин), опасно высокий уровень распространенности алкогольной патологии внутренних органов (алкогольные кардиомиопатии, цирроз печени и др.). Существующая алкогольная ситуация действует как мощный негативный фактор, усугубляющий проблемы социально-экономического развития страны.

Проблемы возникли и в сфере производства и реализации алкогольной продукции, что привело к наплыву низкокачественных спиртных напитков из-за рубежа, росту подпольного производства алкогольной продукции и ее суррогатов - и в связи с этим - к серьезным экономическим потерям государства. В то же время вокруг проблемы пьянства в стране сложилась неблагоприятная морально-психологическая атмосфера, проявляющаяся в ослаблении процессов общественного противодействия этому явлению.

Административно-запретительные меры, предпринятые в ходе антиалкогольной кампании 1985 года, привели на какое-то время к оздоровлению населения, но их эффект был кратковременным. Эта кампания подтвердила, что при помощи только запретов и жестких административных ограничений нельзя изменить сложившуюся на протяжении многих поколений традиционную систему ценностей и обязательных атрибутов культуры общества, включающую в себя потребление алкоголя.

Выход из создавшегося положения возможен лишь на путях разработки и последовательного, поэтапного осуществления научно обоснованной, реально экономически обеспеченной и сбалансированной государственной алкогольной политики, учитывающей реальные условия жизни россиян, а также исторический опыт, культурные традиции и обычаи народов России. При этом под государственной алкогольной политикой следует понимать всю совокупность действий законодательных и исполнительных институтов государства, обеспечивающих эффективный контроль за производством и оборотом алкогольной продукции и одновременно реализацию системы антиалкогольных мер, направленных на предупреждение и преодоление злоупотребления алкоголем и его негативных медико-социальных последствий, в том числе - организации лечения больных алкоголизмом и их реинтеграции в обществе.

II. Цель алкогольной политики

Улучшение алкогольной ситуации в стране и уменьшение негативных социально-экономических и медицинских последствий злоупотребления алкоголем.

III. Стратегия и принципы алкогольной политики

Исходным положением в оценке существа проблемы пьянства и алкоголизма должно стать ее понимание как высоко социально значимой, системной, многоуровневой и многоаспектной проблемы, в центре которой находится личность, взаимодействующая с социальной средой. Защита личности от негативных влияний, формирующих у нее зависимость от алкоголя, обеспечивается воздействием средовых факторов разного уровня: семьи, малых неформальных групп, коллективов, других различных социальных институтов, общества в целом. Объектом защиты должны явиться не только больные алкоголизмом или члены их семей, но и все граждане, так или иначе страдающие от негативных последствий пьянства и алкоголизма, а главное - подрастающее поколение.

Признание приоритета личности, забота о его духовном и физическом развитии важная составляющая работы по преодолению алкоголизации населения. Принятие алкогольных напитков для решения производственных вопросов и быта подавляющего большинства населения и в массовом сознании воспринимается как социально приемлемое явление. В то же время неумеренное потребление алкоголя вызывает многочисленные негативные социальные и медицинские последствия, приводит к физической и нравственной деградации человека. Все это предопределяет необходимость проведения гибкой алкогольной политики, предусматривающей широкий спектр разнообразных по содержанию и направленности мероприятий.

Нереальность в обозримой перспективе полного вытеснения алкоголя из жизни значительной части населения требует официального признания обществом и государством принципа умеренности в потреблении алкоголя как основополагающего в разработке программы борьбы с пьянством и алкоголизмом и организации работы по ее претворению в жизнь.

Государство и общество, в лице его институтов, осуждают и пресекают любые социально опасные формы злоупотребления алкоголем и обязаны принимать необходимые меры общественного и правового воздействия по их предупреждению.

Алкогольная политика выступает как неотъемлемая часть общей социальной политики государства, а ее содержание строится на объективном анализе причин и факторов распространения пьянства и алкоголизма и учете реальных условий жизни и возможностей общества, в том числе народных традиции и обычаев, отношения населения к алкоголю. Поэтому работа по снижению уровня пьянства и алкоголизма не может проводиться в отрыве от улучшения условий жизни людей, повышения их культуры и нравственности.

При осуществлении алкогольной политики предпочтение должно отдаваться мерам профилактического, культурно-воспитательного и образовательного характера, направленным на разумное и осознанное ограничение потребления алкоголя. Опора на запреты и жесткий административный контроль, как показал мировой и отечественный опыт, не обеспечивает устойчивого успеха в борьбе с пьянством и, как правило, усугубляет проблему, порождая дополнительные трудности.

Успех алкогольной политики обеспечивается созданием в стране широкой социальной системы профилактики пьянства и алкоголизма, эффективного механизма управления этой системой и координации соответствующей работы различных государственных органов, социальных институтов и общественных организаций.

Успешное осуществление алкогольной политики государством возможно лишь при условии сознательной и активной ее поддержки широкими слоями населения. Поэтому государство поддерживает участие общественных организаций, объединений, фондов в работе по профилактике Пьянства и алкоголизма, осуществляет в этих целях постоянное изучение общественного мнения относительно характера проводимых антиалкогольных мероприятий и корректирует свою политику с учетом критических замечаний и предложений населения.

Устранение глубинных причин пьянства и алкоголизма - сложный и долговременный процесс. При формировании стратегии государственной алкогольной политики должны быть определены наиболее актуальные, приоритетные ее направления. Концентрация на них внимания и усилий государства и общества позволит уже в ближайшие годы ослабить остроту алкогольной ситуации, снизить уровень антиобщественных проявлений на почве злоупотребления спиртными напитками, улучшить здоровье населения.

IV. Приоритетные направления алкогольной политики в Российской Федерации на ближайшие годы

1. Усиление государственного контроля и регулирования в области производства, реализации и потребления спиртных напитков. Для этого необходимо:

- усилить контроль со стороны государства за производством и продажей спиртных напитков, производством этилового спирта из непищевого сырья и спиртосодержащих растворов из него. Абсолютная свобода рыночных отношений в этой области недопустима, так как речь идет о продукте, злоупотребление которым связано с риском развития у одних - болезненной зависимости от алкоголя, у других - различных форм устойчивого негативно отклоняющегося поведения;

- разработать меры по стабилизации и развитию алкогольного рынка в стране в соответствии с уровнем спроса населения, экономическими интересами государства, необходимостью изменения структуры потребления алкогольных напитков и прекращения их нелегального производства и контрабанды.

- настойчиво проводить политику ограничения рекламы алкоголя, доступности спиртных напитков по времени и месту продажи;

- последовательно формировать оптимальную структуру реализуемых винно-водочных изделий за счет постепенного увеличения в ней доли качественных виноградных вин и пива, что обеспечит меньшую вероятность проявлений аморального и противоправного поведения на почве употребления алкогольных напитков;

- обеспечить создание цивилизованных условий для удовлетворения спроса населения на алкогольные напитки и повышения культуры их потребления, что предполагает: изменение структуры торговли спиртными напитками, сокращение количества торговых предприятий, реализующих алкогольные напитки на вынос, и одновременно - расширение в разумных пределах сети предприятий различных форм собственности, предлагающих алкогольные напитки в розлив, - ресторанов, кафе, рюмочных, пивных баров и т.п.; возложение на владельцев указанных предприятий обязанности создавать условия для культурного общения и отдыха людей и одновременно - ответственности за факты злоупотребления алкоголем в этих заведениях и продажу алкогольных напитков несовершеннолетним. При этом органы исполнительной власти должны принимать меры по экономическому стимулированию цивилизованных и потому наименее опасных форм реализации алкогольных напитков в специализированных заведениях.

- обеспечить повсеместный действенный контроль за соблюдением норм и правил производства и реализации алкогольной продукции;

- разработать и внедрить систему более жестких мер экономической, административной и уголовной ответственности за нелегальное производство и реализацию спиртных напитков, их фальсификацию, а также за самогоноварение с целью сбыта продукции;

- запретить продажу и устранить с рынка наиболее токсичные разновидности алкогольных напитков, в частности, приготовленные с использованием спирта из непищевого сырья, вызывающие отравления, поражения внутренних органов и способствующие быстрому развитию зависимости от алкоголя.

Необходимыми условиями решения этой задачи являются проведение медико-биологической экспертизы рецептур алкогольных напитков, пересмотр действующих ГОСТов и "Медико-биологических требований к алкогольной продукции"; создание экспертной системы, позволяющей оценивать токсические свойства и особенности биологического действия алкогольных напитков на организм, выявлять те пищевые добавки и вещества, используемые при производстве ликероводочных изделий, которые усиливают токсическое действие этилового спирта.

2. Формирование атмосферы общественного осуждения пьянства.

Современная алкогольная ситуация диктует необходимость осуществления как мер по радикальному изменению общественного сознания относительно места и роли алкоголя в жизни людей, питейных традиций и обычаев, определяющих алкогольные стереотипы поведения, так и мер по преодолению утвердившейся в обществе в последнее время морально-психологической атмосферы пассивности и равнодушия к проявлениям пьянства и выработке активной отрицательной позиции сознательной части населения по отношению к злоупотреблению спиртными напитками,

В решении этой трудной задачи внимание государства, органов культуры и образования, профессиональных и общественных объединений, всех средств массовой информации должно быть сосредоточено, в первую очередь, на настойчивом культивировании тех человеческих ценностей, которые, при условии их реализации, могут способствовать развитию социально приемлемых, позитивных альтернатив алкогольному потреблению и утверждению здорового образа жизни. Следует активизировать работу в этом плане женских и молодежных общественных структур, поддерживать деятельность трезвеннических общественных организаций, взаимодействовать с различными религиозными конфессиями.

Необходимыми условиями успешной реализации этой задачи являются:

- принципиальное изменение некоторых концептуальных положений, составляющих основу массовой воспитательной и просветительной работы в этой области, - в первую очередь: определение четкой позиции общества и государства в отношении традиций умеренного потребления алкогольных напитков; признание его осуждения противоречащим интересам и психологическим установкам подавляющего большинства населения; одновременная активная ориентация на абсолютную трезвость в отношении лиц с формирующейся и, особенно, с уже сформированной алкогольной зависимостью, женщин в состоянии беременности и лактации, подростков и детей;

- научное обеспечение содержания и методики ведения работы по целевому просвещению и воспитанию населения, разработка научно обоснованных методов и средств воспитательного воздействия на различные социально-демографические слои и профессиональные группы, значительное повышение компетенции и профессионализма лиц, занимающихся данным видом деятельности;

- разработка и реализация программ антиалкогольной направленности для детей и подростков с широким использованием в этих целях системы учреждений дошкольного и школьного воспитания - с организацией в них соответствующих психолого-педагогических служб, а также с привлечением к участию в этих программах творческих, спортивных, туристических и других организаций, работающих в области досуга детей и подростков.

Ограждение подрастающего поколения от пьянства - основа основ алкогольной политики государства. От успешности этого процесса во многом будет зависеть эффективность всей работы по профилактике и преодолению пьянства и алкоголизма в стране.

3. Усиление социального контроля за лицами, чье поведение на почве злоупотребления спиртными напитками ведет к нарушениям норм морали и права.

Провал политики жестких административных ограничений и запретов с неизбежными при этом многочисленными нарушениями прав граждан вызвал к жизни другую крайность - обстановку бесконтрольности и безнаказанности для значительной части правонарушителей на почве пьянства. В этой связи представляется целесообразным:

- пересмотр действующего законодательства об ответственности за административные правонарушения, связанные с алкоголем, и приведение его в соответствие с новыми экономическими и социально-политическими реалиями;

- повышение ответственности администрации на предприятиях различных форм собственности за проведение профилактической работы с лицами, злоупотребляющими спиртными напитками, организацию системы помощи им на рабочих местах, предусмотрев анализ мер, обеспечивающих экономическую заинтересованность предприятий в такой деятельности;

- проведение в жизнь широкого комплекса социально-правовых мер, ставящих заслан массовому приобщению несовершеннолетних к спиртному, ограждающих молодежь от пьянства, в том числе - введение более жестких мер ответственности родителей, приобщающих несовершеннолетних детей к пьянству, а также лиц, продающих спиртные напитки несовершеннолетним;

- жесткий контроль за применением санкций к лицам, управляющим транспортными средствами в состоянии алкогольного опьянения, а также обеспечение объективизации экспертизы алкогольного опьянения - путем введения норм предельно допустимых концентраций содержания алкоголя в крови и в выдыхаемом воздухе у водителей и внедрения в практику современных быстродействующих анализаторов алкоголя в выдыхаемом воздухе;

- восстановление системы учета в органах внутренних дел определенных категорий злостных пьяниц, систематически совершающих правонарушения на почве злоупотребления спиртными напитками, с последующей организацией необходимой профилактической работы с ними.

4. Создание эффективной, материально обеспеченной системы лечения и медико-социальной реабилитации больных алкоголизмом.

Для этого необходимо:

- признать алкоголизм социально значимым заболеванием и разработать новую
концепцию наркологической помощи, предполагающую ее дальнейшую
гуманизацию и широкое использование немедицинских
(психотерапевтических, психологических, социальных) методик работы с
больными;

- разработать и внедрить более эффективные методы оценки и контроля наркологической ситуации в различных территориях и среди разных групп населения и создать на их основе специальные социально-оздоровительные программы. Указанные программы должны включать в себя создание служб социально-психологической помощи населению, организацию сети центров оказания консультативной и практической помощи больным алкоголизмом и их семьям с участием юристов, педагогов, психологов, социальных работников и врачей. Особого внимания в этой связи заслуживают коренные народности Крайнего Севера и Дальнего Востока;

- разработать и реализовать комплекс мер по социальной поддержке лиц, страдающих алкоголизмом, и членов их семей.

Основными принципами деятельности наркологических учреждений должны быть добровольность и конфиденциальность. Наркологические диспансеры должны быть освобождены от немедицинских функций. В связи с этим в общественное сознание необходимо внедрить понимание того, что алкоголизм - такая же болезнь, как и любое другое заболевание, имеющая свои причины, биологические и психопатологические механизмы развития, типичную клиническую картину, динамику и исход. В наркологических диспансерах пациенты, не представляющие социальной опасности, должны регистрироваться на консультативной основе. На обязательном учете должны находиться только больные с тяжелыми и стойкими болезненными проявлениями, социально дезадаптированные, нарушающие правопорядок, представляющие опасность для себя, семьи и общества.

Приоритет в медицинской наркологической помощи должен принадлежать максимально раннему выявлению лиц с алкогольными проблемами, потенциальных пациентов из группы риска, больных на начальных стадиях заболевания - с обязательным участием в этом процессе врачей первичной общелечебной сети, семейных врачей, психологов, социальных работников.

Наркологическая помощь должна быть многоступенчатой, нацеленной на последовательные процессы первичной профилактики, диагностики, оказания неотложной помощи, лечения, вторичной профилактики (предупреждение и купирование рецидивов у больных алкоголизмом), реабилитации. Развитие реабилитационного звена наркологической службы способно существенно повысить эффективность ее работы и ее авторитет среди населения.

Социально-медицинская помощь несовершеннолетним, злоупотребляющим алкоголем и страдающим алкоголизмом, и целенаправленная коррекционная, психологическая, педагогическая работа с ними должны всемерно расширяться и специализироваться, осуществляться отдельно от взрослых с привлечением специалистов по детско-подростковой психиатрии, психологии, соматической патологии.

Следует считать возможным и полезным функционирование, наряду с государственными и муниципальными, различных негосударственных структур наркологической помощи - при условии их лицензирования, сертификации специалистов и обеспечения строгого контроля за их деятельностью. Вместе с тем должны быть запрещены различные виды целительств, осуществляемые непрофессионалами, основной целью которых является нажива с помощью обмана и шарлатанства.

V. Правовое обеспечение профилактики и борьбы с пьянством и алкоголизмом

Государственная алкогольная политика требует научно-состоятельной правовой базы. По опыту других стран такой базой может стать Федеральный закон об основах государственной алкогольной политики в Российской Федерации.

Помимо установления целей и задач государственной алкогольной политики, описания этапов, средств и методов ее осуществления, в этом Законе должны быть четко определены функции и права, а также принципы взаимодействия между собой различных государственных и общественных организаций и социальных институтов в реализации стратегии и тактики противоалкогольной деятельности. В нем также должны быть предусмотрены меры, определяющие сбалансированное соотношение интересов государства, производителей и потребителей спиртного. Должны быть предусмотрены меры, закрепляющие правовое, организационное, научно-информационное, материально-финансовое обеспечение работы по профилактике и преодолению пьянства, а также регламентированы права и обязанности юридических и физических лиц, участвующих в легальном производстве и обороте алкогольных напитков.

VI. Организационное, информационное и финансовое обеспечение противодействия пьянству и алкоголизму

Принимая во внимание многоплановость проблемы пьянства и алкоголизма, мероприятия по противодействию этим явлениям должны носить комплексный характер, обеспечиваться скоординированными усилиями различных структур, действующих в правовой, правоохранительной, культурно-образовательной, медицинской, социальной и экономической сферах жизни общества.

Государственная алкогольная политика реализуется через разработку и проведение в жизнь комплексных и целевых (федеральных, региональных, местных) программ.

Исходя из признания прав граждан на всестороннюю объективную информацию об алкогольной ситуации в стране и о негативных медико-социальных последствиях злоупотребления алкоголем, а также в связи с необходимостью создания полноценной информационной базы для обеспечения управления процессом предупреждения и преодоления пьянства и алкоголизма следует обеспечить:

- совершенствование государственной статистики по проблемам производства и оборота алкогольной продукции - путем расширения системы показателей, отражающих уровень и особенности потребления алкогольных напитков населением и связанных с ним негативных последствий, оптимизации системы сбора, обработки, оценки и публикации статистической информации, что позволит получать более полную и объективную картину реальной алкогольной ситуации в стране в динамике;

- проведение регулярных широкомасштабных социологических и эпидемиологических исследований по проблеме распространенности пьянства и алкоголизма среди различных социальных и этнических групп населения, прежде всего среди молодежи, а также по изучению общественного мнения по различным актуальным проблемам алкогольной политики государства.

Научное и информационное обеспечение алкогольной политики, координацию научных исследований, апробацию экспериментально-практических моделей следует возложить на специально созданный для этих целей Научно-методический межведомственный совет.

Финансирование конкретных антиалкогольных мероприятий,
предусмотренных соответствующими федеральными целевыми программами,
должно осуществляться в порядке, определенном Постановлением
Правительства Российской Федерации от 26.06.95. № 594 "О реализации
Федерального закона "О поставках продукции для федеральных
государственных нужд" с последующими дополнениями и изменениями к
нему.